IDEAS PRINCIPALES
IDEAS PRINCIPALES
Cuando comenzaron las negociaciones entre el gobierno colombiano y el grupo armado de las FARC en 2013, apenas había una mujer entre los 20 negociadores. Dos años más tarde, el 20% de los negociadores del gobierno y el 43% de los negociadores de las FARC eran mujeres. Su participación amplió la agenda de las negociaciones que desembocaron en el histórico acuerdo de paz de 2016, que incluía importantes provisiones en materia de género. La participación de las mujeres en el proceso de paz de Colombia constituyó un claro éxito en la construcción de paz, y fue posible gracias a una coalición nacional de mujeres muy diversa, que se movilizó para insistir en unas negociaciones que incluyeran la perspectiva de género.
Este es tan solo un ejemplo de cómo la participación activa de la sociedad civil puede convertirse en un ingrediente crucial del éxito de las negociaciones gubernamentales oficiales —a menudo denominadas “de vía 1”— para poner fin a los conflictos armados. Los expertos de la negociación han involucrado a organizaciones de la sociedad civil en algunos de los procesos de paz más difíciles del mundo. Sin embargo, lograr una inclusión verdaderamente significativa de los diversos intereses de la sociedad civil, a menudo organizados de manera informal, es más fácil en teoría que en la práctica.
Una dificultad persistente ha radicado en la forma en que las negociaciones de paz deben incluir a los movimientos sociales noviolentos. El activismo noviolento es un poderoso aliado de la paz. Los movimientos sociales pueden poner en marcha negociaciones presionando a las partes enfrentadas para que se sienten a la mesa. Pueden legitimar las negociaciones promoviendo la equidad, amplificando las voces marginadas y movilizando el apoyo popular en torno a los acuerdos. Y, una vez alcanzados los acuerdos de paz, los movimientos sociales pueden contribuir a su seguimiento y aplicación, movilizándose para que los firmantes rindan cuentas. Existen pruebas de que los movimientos no violentos se asocian a negociaciones más inclusivas y acuerdos de paz más duraderos, con menos riesgo de reversión del conflicto.
Existen pruebas de que los movimientos no violentos se asocian a negociaciones más inclusivas y acuerdos de paz más duraderos, con menos riesgo de reversión del conflicto.
Sin embargo, los movimientos sociales rara vez, o nunca, son reconocidos e incluidos en los procesos de paz formales de la vía 1. Aunque ocasionalmente se invite a organizaciones formales de la sociedad civil o a activistas destacados, aún queda un vacío en la comprensión de cómo contribuyen los movimientos sociales a la resolución de conflictos. Los profesionales e investigadores internacionales necesitan un enfoque más sistemático para fomentar la inclusión de los movimientos sociales en los procesos de paz.
Para subsanar esta carencia, el Instituto de Paz de los Estados Unidos, en colaboración con la Fundación Berghof, la Universidad de Leeds y Humanity United, convocó una conferencia sobre la acción noviolenta y las negociaciones de paz de la vía 1. Activistas, expertos en negociación, académicos, formuladores de políticas y donantes discutieron los retos y examinaron las oportunidades para la inclusión de los movimientos sociales en los recientes procesos de paz de conflictos armados en Colombia, Myanmar, Sudán y Yemen.
He aquí lo que aprendimos.
Con algunas notables excepciones, los campos de la acción noviolenta y la negociación/mediación están en gran medida distanciados. Sin embargo, tanto los activistas de los movimientos como los expertos en negociación albergan el ferviente deseo de colaborar en la búsqueda de procesos de paz inclusivos y acuerdos duraderos.
Por su parte, los activistas suelen mostrarse decididos a influir en las negociaciones de paz y trabajan sin descanso para hacer oír su voz. En algunos casos, los activistas buscan la inclusión directa en la mesa de negociación. Por ejemplo, las juventudes yemeníes participaron intensamente en el proceso de diálogo nacional de 2012 a 2014, en el que abogaron sistemáticamente por reformas democráticas antes de que los hutíes pusieran fin al proceso en 2014. Y en Sudán, los movimientos prodemocráticos se organizaron durante años antes del levantamiento sudanés de 2019, y luego presionaron enérgicamente (aunque en gran medida sin éxito) para obtener acceso a las negociaciones de transición.
Al mismo tiempo, los activistas también valoran la independencia y pueden temer que la inclusión directa les lleve a la cooptación o a la pérdida de su legitimidad de base. Por estas razones, los activistas pueden evitar la participación directa y optar por movilizar a los movimientos sociales al margen de los procesos de paz, aunque en paralelo a ellos. Pueden formar asambleas paralelas para elaborar recomendaciones para las negociaciones oficiales, como en el caso de la iniciativa de la vía de paz de las mujeres de Yemen. O bien, pueden ejercer una presión externa constructiva sobre las negociaciones mediante protestas selectivas, como en Liberia, donde grupos de mujeres a favor de la paz se manifestaron al margen de las negociaciones en curso para exigir la firma de un acuerdo.
También los diplomáticos reconocen que los movimientos sociales pueden constituir aliados vitales para la paz. En algunos casos, la movilización de masas proporciona a los mediadores la influencia necesaria para mantener en marcha los procesos de paz. El proceso de paz de Colombia ofrece otro ejemplo pertinente. Un enorme paro agrario rural en 2013 obligó al Gobierno a adoptar un enfoque más inclusivo que incorporara las prioridades de los movimientos sociales durante las negociaciones de paz con las FARC, lo que condujo al histórico acuerdo de paz de 2016. Y cuando el referéndum fracasó por poco, los activistas movilizaron rápidamente manifestaciones generalizadas para exigir que se siguiera avanzando, impidiendo el colapso total del proceso.
Los diplomáticos también reconocen que los activistas pueden estar especialmente bien equipados para actuar como negociadores por derecho propio. Los activistas tienen conocimientos y contactos locales que los mediadores internacionales no pueden igualar. Por ejemplo, en Yemen, las activistas por los derechos de las mujeres tenían conocimiento directo sobre los detenidos políticos, por lo que fueron valiosas colaboradoras en las negociaciones en torno a los presos políticos. Los activistas también pueden tener una mayor legitimidad en la mesa de negociación, especialmente si son designados formalmente como representantes por los movimientos o los actores de la sociedad civil en general. Los mediadores son conscientes de ello y se esfuerzan por atraer a activistas a los espacios de negociación/mediación.
Tender puentes entre las comunidades de activistas y negociadores es una tarea vital para la resolución de conflictos y la construcción de la paz contemporáneas.
En resumen, negociadores y activistas ven las ventajas de la colaboración. Por lo tanto, su ausencia no se debe tanto a una cuestión de fuerza de voluntad como a una falta de conexiones, recursos o repertorios de participación. Los movimientos sociales no funcionan con la lógica burocrática estándar ni hablan la jerga diplomática familiar a la que están acostumbrados los mediadores internacionales. Esto significa que los negociadores deben adoptar una “mentalidad de movimiento” y ser pacientes a la hora de dedicar el tiempo necesario a los movimientos informales y descentralizados. Del mismo modo, enseñar a los activistas cómo funcionan las negociaciones formales podría ayudarles a participar de forma productiva en estos espacios. Así pues, tender puentes entre las comunidades de activistas y negociadores es una tarea vital para la resolución de conflictos y la construcción de la paz contemporáneas.
Las transiciones de la guerra a la paz pueden ser increíblemente complejas. Cualquier proceso de paz puede incluir muchos actores posibles, como partes beligerantes, movimientos sociales o partidos políticos; contener muchos subprocesos, como negociaciones bilaterales separadas entre diferentes partes en conflicto o etapas de negociación incrementales; y estar conformado por legados de conflicto únicos. Los procesos de paz rara vez son lineales y se resisten a una categorización fácil o a una alineación clara con la teoría.
Los movimientos sociales no son una excepción a esta regla de complejidad. Los procesos de paz de Colombia, Myanmar, Sudán y Yemen de los últimos 15 años ilustran las profundas variaciones en cuanto a si los movimientos sociales están en condiciones de participar en los procesos de paz y cómo lo hacen.
En Colombia, el ELN (otro actor armado que participa en negociaciones con el gobierno) ha abogado activamente por la representación de la sociedad civil en las negociaciones de paz; en Sudán y Yemen, los grupos armados han excluido deliberadamente a la sociedad civil de las negociaciones. En Myanmar, los grupos de resistencia no violentos y violentos cooperan abiertamente, y la línea que los separa es difusa; en Colombia y Sudán, los activistas por la paz se han esforzado mucho por distinguirse de los grupos armados. Sudán, Colombia y Myanmar cuentan con grupos de defensa cívica con profundas bases populares, mientras que los grupos de defensa yemeníes suelen ser más internacionalistas de élite, al menos después de 2014. En todos estos casos, los movimientos sociales se han movilizado en torno a reivindicaciones de paz, democracia, independencia o todo lo anterior, y esta variación en los objetivos ha determinado sus relaciones con el Estado y con las partes enfrentadas.
Estas complejidades exigen flexibilidad en nuestro enfoque de la inclusión de los movimientos sociales en los procesos de paz. Es imposible prescribir un método o rúbrica universal para el involucramiento. A qué movimientos sociales dirigirse; si buscar la inclusión en la mesa o la presión externa “desde la calle”; si integrar a los líderes de los movimientos y cuándo; qué modalidades de inclusión o procesos paralelos promulgar: todas estas decisiones dependen en gran medida de la fase del conflicto y del contexto, y deben adaptarse a cada caso.
Por último, es necesario contar con una base de pruebas más sólida para comprender los mecanismos que vinculan a los movimientos sociales con el éxito de los procesos de paz. Varios temas revisten especial importancia.
Un importante conjunto de interrogantes prácticos tiene que ver con la forma de establecer vínculos sólidos entre los movimientos sociales y los procesos de negociación. ¿Cuáles son las características ideales de las personas que sirven de puente entre la calle y la mesa de negociación, y cuál es la mejor manera de elevar a las personas con estas cualidades hacia funciones de negociación? ¿Qué prácticas permiten a los movimientos sociales generar el consenso interno necesario para transformar amplias consignas movilizadoras en propuestas concretas para su inclusión en las negociaciones? En este sentido, los movimientos sociales a veces abogan por que se incluya en la mesa a otras poblaciones, a menudo marginadas, y no a ellos mismos: ¿cómo debemos entender este “patrocinio del movimiento” en términos de inclusión del movimiento en los procesos de paz?
Debe prestarse más atención al modo en que los activistas sortean los numerosos riesgos a los que se enfrentan cuando participan en procesos de paz.
Otra serie de interrogantes clave se refiere a las complicaciones derivadas de los conflictos en curso. Cuando se enfrentan a una situación de violencia grave, los profesionales se ven legítimamente motivados para poner fin al conflicto lo antes posible, y la acción suele centrarse en las principales partes beligerantes. Sin embargo, estos actores a menudo se oponen a la inclusión de otras partes en la mesa de negociación, en un esfuerzo por preservar su poder de negociación. ¿Cómo deben equilibrar los profesionales de la negociación la necesidad urgente de poner fin a los combates con la necesidad de incluir a los movimientos sociales en los procesos de negociación, lo que aumenta la probabilidad de que los acuerdos de paz perduren realmente?
Por último, debe prestarse más atención al modo en que los activistas sortean los numerosos riesgos a los que se enfrentan cuando participan en procesos de paz. Los activistas de base catapultados a la palestra pública a través de negociaciones destacadas pueden sufrir mayores riesgos para su seguridad personal. Forjar compromisos dolorosos con partes enfrentadas hostiles puede socavar la legitimidad de base de los activistas, aunque lo hagan de buena fe. Al mismo tiempo, la inclusión presenta un riesgo real de cooptación, ya que desvía las energías del movimiento y diluye las demandas hasta que los movimientos pierden impulso para el cambio. Ayudar a los activistas y negociadores a aprender a mitigar estos riesgos sin abandonar por completo las negociaciones entre élites es un área importante de la práctica de la construcción de paz.
Margherita Belgioioso es profesora asociada en la Universidad de Leeds.
Véronique Dudouet es asesora principal de investigación sobre transformación de conflictos en la Fundación Berghof.
Bryan Sims es Director de Construcción de Paz y Alianzas de Humanity United.